Régie publique de l'eau : consensus pour la gestion

Pendant plusieurs décennies, 75% de la population française a été desservie en eau potable par des opérateurs privés via des délégations de service public. Ce chiffre, publié dans le dernier rapport de l'Assemblée nationale de 2021, est depuis redescendu à 61%. Pourtant, quelque chose a changé : de grandes métropoles comme Paris (2010), Bordeaux ou Lyon (1er janvier 2023) ont fait le chemin inverse, en optant pour la régie publique de l'eau. Ce mouvement n'est pas anodin, et il fait de plus en plus consensus parmi les élus, les associations et les usagers.

Délégation privée ou régie publique de l'eau : pourquoi le débat est relancé

Historiquement, la délégation de service public avait du sens. Après la Seconde Guerre mondiale, l'objectif commun des collectivités et des opérateurs privés était simple : raccorder le maximum d'usagers au réseau. Le Fonds National pour le Développement des Adductions d'Eau potable, créé en 1954, finançait partiellement les équipements des communes rurales grâce à une taxe payée par les populations urbaines. Ce système fonctionnait parce que tout le monde y gagnait.

À partir des années 1980, cette convergence d'intérêts a volé en éclats. L'objectif n'était plus d'étendre les réseaux, mais de les améliorer qualitativement pour répondre à de nouvelles normes sanitaires. Résultat : le prix de l'eau a augmenté de 50% en euros constants durant la décennie 1990, selon l'INSEE. Les usagers ont commencé à regarder leurs factures différemment.

Des scandales ont accéléré la défiance. L'affaire Carignon à Grenoble dans les années 1990, les problèmes de canalisations mal entretenues à Bordeaux : ces épisodes ont fracturé la confiance entre collectivités et opérateurs. Pour y répondre, trois lois successives ont renforcé la réglementation : la loi Sapin du 29 janvier 1993, la loi Barnier du 2 février 1995 et la loi Mazeaud du 8 février 1995, imposant notamment une obligation de transparence avec remise de rapports annuels.

Franchement, ces réformes n'ont pas suffi. Selon le rapport 2019 de l'Observatoire des services publics d'eau et d'assainissement, un tiers des services n'avait reçu qu'une seule offre lors des procédures de renouvellement de contrat, et 42% seulement deux offres. L'oligopole est structurel, et la durée moyenne des délégations est passée de 15 ans à l'origine à environ 8 ans sur la dernière décennie, sans que le contrôle public ne s'améliore vraiment.

Régie autonome ou régie personnalisée : deux modèles de gestion publique de l'eau

Quand une collectivité décide de reprendre la gestion de l'eau en main, elle doit choisir entre plusieurs formes juridiques. Le tableau ci-dessous résume les principales différences entre la régie autonome et la régie personnalisée :

La régie personnalisée, dotée de l'autonomie juridique et financière, fonctionne davantage comme une entreprise. C'est ce modèle qu'a choisi la Métropole de Montpellier Méditerranée, regroupant 31 communes et plus de 434 000 habitants, lors de son retour en régie au 1er janvier 2016. Après une période de délégation débutée en 1989 avec la Compagnie Générale des Eaux, la nouvelle majorité élue en 2014 a tranché pour ce modèle après un processus consultatif associant élus, associations, personnel et chercheurs.

Ce choix n'est pas anodin. Contrairement à la délégation, la collectivité peut nommer et révoquer le directeur de régie, ce qui réduit le risque moral. La performance financière ne profite plus à des actionnaires lointains, mais aux usagers. Et surtout, l'accès aux informations sensibles via le conseil d'administration réduit l'asymétrie informationnelle qui rendait le contrôle des opérateurs privés si difficile.

La gouvernance hybride : clé du consensus autour de la régie de l'eau

Le retour en régie n'est pas une recette miracle. À Montpellier, une recherche-intervention menée sur 3 ans, débutée quatre mois avant la création officielle de la régie, a permis d'observer concrètement les tensions et les leviers. Sur la seule convention d'objectifs entre la Métropole et la régie, sept versions successives ont été nécessaires pour trouver un équilibre entre contrôle et confiance. Ces 21 entretiens semi-directifs avec les agents ont révélé une réalité : la gouvernance publique de l'eau se construit, elle ne s'impose pas.

Les premières versions de la convention cherchaient à multiplier les indicateurs de performance, héritant réflexivement des logiques de contrôle propres à la délégation. Les dernières versions ont évolué vers une symétrie de contrôle mutuel : la régie demandant des comptes à la Métropole sur l'utilisation des budgets rétrocédés, réaffirmant ses prérogatives en communication et pédagogie.

Voici les conditions qui, selon cette expérience montpelliéraine, rendent le retour en régie utile :

• Une régie personnalisée plutôt qu'autonome, pour éviter l'écueil administratif
• Des relations de proximité entretenues entre la collectivité et la régie
• Un conseil d'administration pluriel incluant élus, représentants du personnel et associations
• Une convention d'objectifs orientée vers l'apprentissage mutuel, pas seulement vers la sanction
• Une forte implication des élus dans le pilotage opérationnel

Ce modèle, que la Cour des comptes appelle parfois à surveiller dans ses formes hybrides comme les sociétés d'économie mixte à opération unique, trouve sa cohérence dans la notion de gouvernance multilatérale. Grenoble l'a expérimenté dès 2001, Nice Côte d'Azur en 2014. Le mouvement, désormais, est structurel. Pour les collectivités qui hésitent encore, la question n'est plus vraiment de savoir si la régie publique fait consensus, mais comment construire concrètement cette gouvernance partagée pour qu'elle tienne dans la durée, y compris lors des changements de majorité ou des périodes de tension budgétaire, qui peuvent fragiliser même les montages les mieux pensés. La gestion de l'eau rejoint d'autres enjeux fiscaux locaux, comme les changements de fiscalité locale à anticiper pour les collectivités parisiennes, dans un contexte de réorganisation profonde des finances publiques territoriales.